后向东:论政府信息公开处理决定类型化

发布日期:2019-09-20 11:21   来源:信息公开微信平台   作者:   发布机构:政府办   浏览次数:

摘要:新修订的政府信息公开条例已经发布实施。此次修订,最核心的内容之一,就是政府信息公开处理决定的类型化。何为类型化、为何类型化、如何类型化,中国方案与世界通行方案有什么异同,这类问题在此前并未受到太多关注,理论滞后于实践。此次修订,有关方面对相关问题做了全面深入的分析论证,并据此形成了相应的立法方案。新政府信息公开条例所确立的政府信息公开处理决定类型化方案,既是对现实问题的回应,也是基于实践经验对理论的发展。

关键词:政府信息公开条例;处理决定;类型化

问题的提出


对于一份政府信息公开申请,应当如何做出处理决定?从传统视野来看,这似乎不构成一个重要问题,公开或者不公开,二者必居其一。与政府信息公开决定高度类似的行政许可决定,似乎就是如此。实际情况比传统的二分法要复杂的多。据一项对517个行政机关三年间累计近两万件不予公开事项的专项立法调研结果,广大行政机关实际使用的处理决定类型多达数十种,远远超出立法者当初的预见,也远远超出原政府信息公开条例的制度调整能力限度。由此造成的后果是,大量处理决定类型处于于法无据状态,纠纷高发多发,行政复议机关和司法机关缺乏裁判依据,不得不在政府信息公开条例之外自行创造裁判依据,出现不少“造法式”判例。由此进一步造成的后果是,政府信息公开条例被虚化弱化,政府信息公开领域观点分歧成为常态、共识成为例外,法律所应有的确定性一定程度上缺失,广大行政机关时常感觉无所适从,政府信息公开法律关系时常处于较为混乱的状态。透过现象看本质,种种乱象的背后,问题的核心和关键就在于政府信息公开处理决定的类型化,乱就乱在类型化缺失,乱象治理的出路,在于在立法上明确政府信息公开处理决定的各种法定类型。


一、政府信息公开处理决定类型化的驱动因素


(一)政府信息公开制度基本矛盾的规定性


信息公开法律制度存在着一个基本矛盾,就是法律的确定性与信息的多样性之间的矛盾。信息公开法律关系客体的承载物是信息,信息的特点就是变动不居,其内容、物理形态、可分割性、易灭失性等,都灵活多变。信息的这个特点,与其他法律关系客体的承载物有着巨大差异。法治追求的是确定性,而信息作为信息公开法律关系客体承载物,最大的特点恰恰是不确定性。因此,信息公开法要解决的首要问题之一,就是处理好确定性要求和不确定性实际之间的矛盾对立关系。这种矛盾,就是信息公开法的基本矛盾。我国政府信息公开实践中,各行政机关自行摸索出的数十种答复类型,就是政府信息公开制度基本矛盾外在表现的一种形态。


(二)政府信息公开条例适用主体的广泛性


我国是单一制国家,法的适用主体范围是整个国家。政府信息公开条例的适用主体范围,仅就行政机关而言,就涵盖了从中央政府层面到县级政府层面数以万计的主体。放眼世界,没有哪个国家信息公开法适用的主体、地域范围等像我国政府信息公开制度这么广阔。这样一个千差万别的群体,执行同一部政府信息公开条例,对于立法的简明性、可操作性要求极高。特别是处理决定类型方面,在立法科学性所允许的限度内,可供选择的处理决定类型越具体明确,越便于广大行政机关正确执行。


(三)政府信息公开客观实践的丰富性


政府信息公开条例施行至今,广大行政机关每年需要处理的政府信息公开申请数量大致在五十万件左右。这也就意味着,尽管原政府信息公开条例有关处理决定类型的规定较为简略,但广大行政机关每年都结合实际情况,作出五十余万个正式的政府信息公开处理决定,这五十余万个政府信息公开处理决定,成为政府信息公开处理决定类型的超级试验场,各种可能的处理决定类型,基本上都已经在实践中出现过了。海量的政府信息公开处理决定,以及海量的政府信息公开诉讼案件判决,为政府信息公开处理决定类型化提供了足够丰富的实践基础。


二、政府信息公开处理决定类型化的方法


基于对行政行为类型划分方法的提炼,以及对世界各国信息公开法有关规定的梳理分析,政府信息公开处理决定类型化的构建,以如下两对范畴为基准。


一是法律判断与事实判断。法律判断是指基于法律明文规定做出的判断。换言之,没有相应的法律作为依据,就无法做出相应的判断,这就是法律判断。事实判断,是指基于事物的自然属性而做出的判断,事实判断以事实本身为依据,不以法律作为依据,也不需要法律作为依据。


二是实体处理与程序处理。实体处理是对一个问题做出的具有实质影响的最终处理,程序处理是在有关程序环节或就有关程序问题做出的处理。程序处理一般属于程序过程的一个环节,不发生终局性效力,但是,受程序参与方后续行为影响,程序处理也可能发展成为实体处理。实体处理与程序处理的法律意义完全不同,比如,在大陆法系传统国家,单纯的程序处理一般不进入诉讼环节。


基于这两对概念,可以形成如下四类行政法上的处理决定类型:基于法律判断的实体处理、基于事实判断的实体处理、基于法律判断的程序处理、基于事实判断的程序处理。政府信息公开处理决定,其基本类型也不能超出上述四大类别。


基于上述两对范畴以及相应的四类处理决定类型,确定政府信息公开处理决定类型的方法,或者说任务,有三个方面。一是明确实体处理的具体类型,二是明确程序处理的具体类型,三是明确法律判断的法律依据。至于事实判断的事实依据,是客观发生并客观存在的,不能人为加以创造或改变,只能体现为实体处理或者程序处理的相应具体类型。


三、政府信息公开处理决定类型化的国际考察


如果将主要国家关于政府信息公开处理决定类型化的制度与实践进行归类划分,也许可以大致区分出三种模式。第一种是综合模式,即,立法上主要明确实体处理和法律判断问题,主管部门通过发布指导文件的方式,明确具体的处理决定类型。这种模式以美国为代表。第二种是制度为主模式,即,主要通过立法确定重要的处理决定类型。这种模式以塞尔维亚为代表。第三种模式实际上并不成其为模式,也许可以称之为大众模式,就是多数国家的现实状况,对处理决定类型化问题缺乏认知,也缺乏相应的制度安排,实践中基本依靠“通行做法”或“约定俗成”。我国原政府信息公开条例的制度与实践,基本属于这种模式。


(一)美国信息公开处理决定类型化实践


美国的信息公开处理决定类型化,包括三方面的内容:一是《信息自由法》对法律判断的法律依据所作出界定,体现为九项豁免条款。二是在《信息自由法》中对程序处理类型做出具体规定,如处理进程告知程序、加急办理启动及告知程序、收费有关程序等。三是主管部门以指导文件的形式,对实体处理的具体类型作出规范,体现为美国司法部发布的《信息公开年度报告指导手册》有关内容。该指导手册在总结信息公开实践经验的基础上,归纳了4大类18小类通用的信息公开答复类型,总计可以组合成数十种具体处理决定类型。


(二)塞尔维亚信息公开处理决定类型化实践


塞尔维亚的《获取公共信息法》,被有关国际组织评为得分最高的信息公开法,世界排名第一。其突出优点之一,就是可操作性强。这一优点,既表现在其他方面,也表现在处理决定类型化上面。通过立法确立的处理决定类型,多达13种,涵盖了基于法律判断的实体处理、基于事实判断的实体处理、基于法律判断的程序处理、基于事实判断的程序处理全部四种类别。特别是其中关于予以公开的处理决定类型,是世界各国信息公开法中最为详尽完备的。


四、新政府信息公开条例的处理决定类型化方案


新政府信息公开条例最终确立的处理决定类型化方案,接近于塞尔维亚的做法,在立法上确立了五种实体处理决定类型和五种程序处理决定类型,其中,每种实体处理决定类型下面又分为若干种具体类型,可以组合成几十种具体类型。


(一)五种实体处理决定类型


1.予以公开。一是告知获取方式和途径。申请人所申请的政府信息已经主动公开的,行政机关可以告知获取方式和途径(第三十六条第一款第(一)项)。二是向申请人提供政府信息,以提供政府信息的事实行为,替代书面的予以公开决定(第三十六条第一款第(二)项)。三是告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间(第三十六条第一款第(二)项)。


2.不予公开。一是构成国家秘密(第十四条),二是法律、行政法规禁止公开(第十四条)。三是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定(第十四条)。四是涉及商业秘密、个人隐私等,公开后会对第三方合法权益造成损害(第十五条)。五是纯属人事管理、后勤管理、工作规范三类内部事务信息(第十六条第一款)。六是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告四类过程性信息(第十六条第二款)。七是行政执法案卷(第十六条第二款)。八是工商登记资料、不动产登记资料等其他法律或行政法规规定了专门查询办法的信息(第三十六条第一款第(七)项)。


3.部分公开部分不予公开。三种予以公开的具体类型,与八种不予公开的具体类型,可以组合成二十四种相应的具体类型。


4.无法提供。一是本机关不掌握相关政府信息(第三十六条第一款第(四)或第(五)项)。二是申请人所申请的政府信息,需要本机关专门汇总、分析、加工整理的,或者需要本机关专门另行制作的(第三十八条)。三是行政机关告知申请人补正,补正后重新提交的申请内容仍不明确。


5.不予处理。一是以政府信息公开申请的形式提出信访、举报、投诉等诉求(第三十九条第一款)。二是申请人就行政机关已经依法处理过的申请内容,向同一行政机关重复提起内容相同或相近信息公开申请(第三十六条第一款第(六)项)。三是要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物(第三十九条第二款)。四是申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围且无法提供合理理由(第三十五条)。五是申请人已经通过其他渠道获取,要求行政机关进行确认或重新出具。


(二)若干程序处理类型


一是补正处理(第三十条)。二是征求第三方意见处理(第三十二条)。三是公开后告知第三方处理(第三十二条)。四是延期处理(第三十三条)。五是征求其他机关意见处理(第三十四条)。


需要强调指出的是,新政府信息公开条例处理决定类型化的实际意义,既在于其规范性,也在于其排他性。所谓排他性,意即法定处理决定类型之外,行政机关不得自行创造新的处理决定类型,不宜再以“不属于条例调整范围”、“属于政策咨询”、“不属于政府信息”等理由或者方式作出处理决定。”
(作者:后向东,国务院办公厅政府信息与政务公开办公室副处长,注:这是摘要版,全文刊发于《行政法学研究》2019年第4期)
来源:“行政法学研究杂志社”