以一则案例为视角浅析政府信息公开实务有关问题

发布日期:2019-11-05 15:35   来源:信息公开平台   作者:   发布机构:政府办   浏览次数:

以一则案例为视角

——浅析政府信息公开实务有关问题


党中央、国务院高度重视政务公开工作。2008年5月1日起正式施行的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)对于推进我国政府信息公开工作,保障人民群众依法获取政府信息,促进政府职能转变、建设法治政府,发挥了积极作用。2019年5月15日,《条例》在总结经验和教训的基础上,从内容和结构上都作了较大范围的调整,对新时期政府部门做好政府信息公开提出了新的要求。本文试图以一则案例的办理为视角,对《条例》实施过程需要注意的几个问题进行分析并提出切实可行的意见,以期对读者有所裨益。

一、案情简介

(一)背景介绍

申请人李某,个体经营业主。2004年2月与县林业局签订了为期30年的滩涂承包经营合同,并投资在滩涂上种植了2265亩树木,县政府为申请人颁发了《林权证》。

2016年3月,省发改委批准实施汉江航运枢纽工程,该项目系中型水利水电工程建设项目。工程建设过程中,因为拦江筑堤、提高水位要淹没申请人所承包经营的滩涂和种植的树木。县政府成立的指挥部与李某多次协商谈判有关经济补偿问题。李某主张自己为了支付林地使用费、购买林木、治理虫害、聘用人工管理,持续投入了1500万元的巨额资金,而提出的补偿标准是200万元,两者相差悬殊,导致协商谈判无果。此后,县水利局以李某在滩涂上种植林木,违反了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的树木和高秆作物有关规定,对李某下达《违法行为通知书》,责令李某恢复原状。李某逾期未进行整改。县林业局通过行政强制代履行的方式,对李某种植的2265亩林木进行强制采伐,并撤销了李某获得的《林权证》,解除了与李某签订的《滩涂承包经营合同》。李某对此不服,聘请律师,收集证据,积极寻求通过信访、诉讼等法律渠道维护自己合法权益。

(二)申请的提出、答复

为了解汉江航运枢纽工程项目建设的相关情况,2019年7月16日,李某向省交通运输厅提交《政府信息公开申请书》,要求省厅公开如下事项:1.汉江航运枢纽工程的立项和实施情况;2.汉江航运枢纽工程可行性研究报告、汉江航运枢纽工程初步设计中,涉及申请人享有的2265亩林地、地上林木以及《滩涂承包经营合同》未到期的预期收益征收补偿预算情况;3.汉江航运枢纽工程建设资料中,由设计单位和地方政府签字认可的水库淹没实物指标调查成果以及《汉江航运枢纽工程实物指标调查成果专题报告》。省交通运输厅依法受理了该申请,经审查,于2019年8月1日作出了《政府信息公开申请答复书》,内容如下:1.申请事项中第1、2项关于该工程的立项和实施情况、工程可行性研究报告、初步设计等政府信息属于省发展改革委的行政审批事项,不属于本机关公开职责权限范围。根据《条例》第三十六条第(五)项的规定,建议李某向省发展改革委咨询。2.申请事项中第3项关于对汉江航运枢纽工程建设资料中,由设计单位和地方政府签字认可的水库淹没实物指标调查成果以及《雅口航运枢纽工程实物指标调查成果专题报告》,不属于省交通运输厅行政审批事项,本机关没有该政府信息。根据《条例》第三十六条第(四)项的规定,予以告知。《政府信息公开申请答复书》还告知了李某如对答复不服,可以在收到答复之日起60日内向省人民政府申请行政复议,或者向人民法院提起行政诉讼。

(三)省政府行政复议意见

李某对省交通运输厅《政府信息公开申请答复书》不服,于2019年8月14日向省政府提出行政复议申请,请求省政府责令省交通运输厅依法公开涉案申请书中要求公开的内容。省政府于同日对案件进行了受理,并向省发改委、省交通运输厅调取了相关证据、材料、答辩意见。经审查,省政府复议案件承办人员对省交通运输厅《政府信息公开申请答复书》提出质疑:1.汉江航运枢纽工程作为中型水利水电工程建设项目,由省发展改革委负责审批。省发展改革委也已经答复李某通过网站去获取有关信息。但是,省交通运输厅作为省级交通运输行业主管部门,依法对汉江航运枢纽工程的可行性研究报告、初步设计提出审查意见,并报省发展改革委批复,省交通运输厅应保存有该信息。既然保存有该信息,在不涉密的情况下,就应当予以公开,而不应该以项目审批属省发改委为由拒绝提供。2.申请人享有的2265亩林地、地上林木以及《滩涂承包经营合同》未到期的预期收益征收补偿预算情况是否在可行性研究报告、初步设计文件之中?省交通运输厅《政府信息公开申请答复书》对此未回应。3.汉江航运枢纽工程建设资料中,由设计单位和地方政府签字认可的水库淹没实物指标调查成果以及《汉江航运枢纽工程实物指标调查成果专题报告》到底是否存在?存在于何处?应该由谁来答复?省交通运输厅《政府信息公开申请答复书》对此未回应。

鉴于该案件涉及水利水电工程项目建设以及移民征地拆迁补偿,项目审批、建设过程参与部门多、时间跨度长、程序较为复杂,省交通运输厅进行了认真研究,补充提交了相关证据,阐述了事实和理由。2019年9月17日,省政府作出《行政复议决定书》,决定维持省交通运输厅作出的《政府信息公开申请答复书》。



二、争议焦点解析

焦点1.汉江航运枢纽工程的立项和实施情况由谁公开?

解析:1.工程基本情况。汉江航运枢纽工程是汉江干流中游一座以航运为主、兼有供水、发电等综合利用的航运枢纽工程。2015年7月,省交通运输厅成立汉江航运枢纽工程建设指挥部,作为项目建设期间法人,履行项目的筹资、建设和后期营运管理、还贷职责。2016年3月,汉江航运枢纽工程可行性研究报告,正式获省发改委批复。同年5月,省发改委批复雅口工程初步设计报告。

2.信息公开职责部门。依据《行政许可法》第五条、《条例》第二十条第(十)项规定,涉及重大建设项目的批准和实施情况应当由负责批准的行政机关主动公开。《国家发展和改革委员会政府信息公开实施办法》(发改厅〔2013〕2183号)也规定了该委对于自己制作的政府信息中涉及重大建设项目的批准和实施情况应当重点公开。据此,申请人提出的汉江航运枢纽工程的立项和实施情况应当由省发改委负责公开,不应由省交通运输厅公开。《条例》第三十六条第(五)项规定“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的,告知申请人并说明理由;能够确定负责公开该政府信息的行政机关的,告知申请人该行政机关的名称、联系方式;”省交通运输厅据此告知李某汉江航运枢纽工程的立项和实施情况不属于本机关公开职责权限范围,建议向省发改委咨询,该答复符合法律规定。

焦点2.汉江航运枢纽工程可行性研究报告、汉江航运枢纽工程初步设计中,涉及申请人享有的2265亩林地、地上林木以及《滩涂承包经营合同》未到期的预期收益征收补偿预算情况如何公开?

解析:需要注意的是,此处并不是要求公开汉江航运枢纽工程可行性研究报告、汉江航运枢纽工程初步设计文件,而是要公开上述文件中涉及到申请人享有的2265亩林地、地上林木以及《滩涂承包经营合同》未到期的预期收益征收补偿预算情况。其中有2个问题需要承办人去研究,一是上述文件中到底有没有申请人想要获的预期收益征收补偿预算情况?二是如果有的话怎么公开?如果没有的话,应该由谁来公开?经过调查了解,汉江航运枢纽工程可行性研究报告、汉江航运枢纽工程初步设计文件是由业主单位委托具有相应资质的咨询单位按照交通运输部关于水运工程项目的可研报告、初步设计文件要求来编制的。其中:工程可行性研究报告主要是对项目建设的必要性、技术可行性、经济合理性和实施可能性进行综合性研究论证的工作,是建设项目前期工作的重要组成部分,是项目决策和立项的主要依据;初步设计文件则是根据批复的核准意见或可行性研究报告、测设合同,拟定修建原则,选定设计方案,拟定施工方案,编制设计概算,通过充分的方案比选,确定合理的设计方案。这两份文件中都没有涉及申请人享有的2265亩林地、地上林木以及《滩涂承包经营合同》未到期的预期收益征收补偿预算情况。根据《条例》第三十六条第(四)项“经检索没有所申请公开信息的,告知申请人该政府信息不存在;”据此,承办人应该在对建设项目的可研报告、初步设计文件进行检索后,明确告知申请人该信息不存在,而不能简单以该文件属于省发改委审批为由,直接引用《条例》第三十六条第(五)项来回复,否则会让申请人以为承办人有推卸责任之嫌。而且退一步来讲,就算申请人去找省发改委索取到可研报告和初步设计文件,同样也得不到他想要到的信息,这样就与《条例》保障公民的知情权的立法初衷不符。

焦点3.汉江航运枢纽工程建设资料中,由设计单位和地方政府签字认可的水库淹没实物指标调查成果以及《汉江航运枢纽工程实物指标调查成果专题报告》由谁公开?

解析:水库淹没实物指标是水库淹没处理范围内的人口、土地、农村、城镇、专项设施等各种经济对象数量的统称。水库淹没实物指标调查工作是水库淹没处理设计的一项最基本的前期工作,它关系到移民的个人利益、库区的稳定和工程建设的成效,是移民工作的基础。为计算工程建设用地造成的损失,论证工程规模,进行方案比选,研究工程建设对地区经济的影响,编制《移民安置规划》,经济补偿以及地方政府对移民安置工作的重大决策提供依据。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条、第七条规定,移民安置规划大纲应当根据工程占地和淹没区实物调查结果以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力编制,并报省人民政府审批。关于工程占地和淹没区实物调查,由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施;实物调查应当全面准确,调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后,由有关地方人民政府签署意见。实物调查工作开始前,工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告,禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口,并对实物调查工作作出安排。经调查,本案中,水库淹没实物指标调查工作是由项目法人委托的设计单位会同县政府共同编制,并经过县政府签署意见。因此,水库淹没实物指标调查成果以及《汉江航运枢纽工程实物指标调查成果专题报告》应当向县政府咨询获取,不应向省交通运输厅提出申请。省交通运输厅在回复中引用《条例》第三十六条第(四)项,并提供了经档案管理信息系统检索查询后未获取相关信息的证据佐证,符合法律规定和客观实际,并无不当。但是笔者认为,由于水库淹没实物指标调查成果以及《雅口航运枢纽工程实物指标调查成果专题报告》的制作和初次获取的部门都不是省交通运输厅,意味着省交通运输厅对此并无公开的职责,引用《条例》第三十六条第(四)项虽然也能说明问题,但却未明确回答谁才是信息公开的职责部门这一重要问题,会让申请人误认为信息保存在省交通运输厅,省交通运输厅不愿意提供。所以,笔者认为应该在回复中引用《条例》第三十六条第(五)项规定,直接阐明省交通运输厅并不是该信息的制作和保存部门,该信息并不掌握,才更能说明问题。



三、关于做好政府信息公开的启示和建议

1.深刻领会《条例》关于政府信息公开的新规定和新要求。重点对第三十六条第(四)项和第(五)项的条文含义及使用条件进行深入领会。结合本案的解析,可以看出第三十六条第(四)和第(五)项的内容和要求是截然不同的。第三十六条第(四)项突出的是行政机关收到申请人的申请后,经检索后发现没有该信息的,应当告知申请人该政府信息不存在,根据这一条规定上下的文意,可以看出,这一项隐含了一个前提条件,那就是申请人要求公开的信息是属于本机关的职责。而第三十六条第(五)项则是规定所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的,应当如何告知的问题。第(四)项和第(五)项分别从有职责和无职责这两方面进行规定,起到相互补充,相互印证的作用。因此,在政府信息公开工作中,工作人员一定要先查清到底本机关有无公开申请人具体信息的职责,其次查明申请公开的信息是否存在,是否涉及不予公开的情形。再来考虑适用第三十六条第(四)项或者第(五)项。如果不是本部门负责公开,一定要对该情况进行明确说明和阐述,再来考虑适用第(五)项。如果是本部门公开的职责,只是因为没有检索到所申请的信息,再来考虑适用第(四)项,检索过程必须要真实,并保存检索的记录、截图等证据,还要证明所检索的渠道具有唯一性。

2.处理政府信息公开申请中,要注意对申请人提出的申请事项进行逐条分析,并提出具体的回复意见。实践中,经常会遇到申请人在一件申请中提出多项申请事项,《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)明确了“一事一申请原则”,即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。新《条例》施行以来,该《意见》的内容能否继续适用,存在一些争议。但是政府信息公开部门可以主动与申请人沟通,从提高行政效率和便民利民的要求,建议申请人对相互之间关联度不大,数量较多的申请进行合理拆分,逐项提出申请,这样做并不违反《条例》规定。本案中,申请人在一个申请中,提出了3个具体请求,相互之间有一定联系,从情理来说并无不妥,但是行政机关在办理回复过程中,一定要注意针对申请人提出的每一条请求逐条进行调查、分析,依照《条例》规定逐条进行回复,不能笼统含糊、闪烁其词。

3.处理政府信息申请,要注意进行深入调查,不能凭经验、凭感觉直接回复。一般而言,申请人既然能想到运用政府信息公开申请的方式向行政机关索取信息,说明申请人对法律法规有一定的了解,并且目的性很强,这样的人很少会对行政机关的职责一无所知。作为政府信息公开回复的承办人,应当认真细致地处理申请人提出的每一份申请,依法依规办理,不能主观臆断、犯经验主义的错误。近年来,随着交通基础设施建设项目建设的加快,关于征地拆迁赔偿的法律纠纷也不断增多,关于交通建设项目立项核准、工程可行性研究报告、初步设计文件、项目用地批复、水库淹没指标、移民补偿方案等重要环节和重要文件成为政府信息公开申请的“热点”内容,每一个信息公开申请,可能会引发一系列的涉及交通建设工程的法律纠纷。要办好这类申请的回复,需要承办人必须要精通交通建设方面的法律法规,熟悉所涉及项目的基本情况,调查了解各个环节有关信息的源头,确定信息制作、保存单位。对于行政机关获取的其他行政机关的政府信息,还要弄清制作或者最初获取该政府信息的行政机关。只有寻根问底、顺藤摸瓜,才能查明事实,客观准确地作出信息公开申请的回复,只有这样,才能从源头上杜绝因履职不力、不担当、不作为而引发的法律风险。值此,希望能与同行们共勉。


作者单位:湖北省交通运输厅政策法规处(审批办)